5.2.1 行政改革：重复权力出问题，政令不畅找原因

　　‌第二章 保障公共事业

　　公共事业是关系着国计民生的国家大事，包括行政、养老、就业、住房、医疗卫生、教育等六大方面。2011年4月，温家宝访问印尼时说：“我担任国务院总理已经第九个年头，我为我的祖国发展进步感到欣慰，同时我也常常为如何破解各种现实难题而寝食难安。中国确实有一部分地区、一部分人先富起来了，但还有一部分地区、一部分人尚未摆脱贫困，他们在教育、医疗、社保等方面存在着亟待解决的困难。”公共事业，关系着人民群众的切身利益，它是一个政党、一个政府能否持久执政的生命线，也是检验一个政党、一个政府是否具有执政能力的试金石。1985年，邓小平《在中国共产党全国代表大会上的讲话》指出：“思想文化教育卫生部门，都要以社会效益为一切活动的唯一准则，它们所属的企业也要以社会效益为最高准则。”得人心者得天下，主要就看公共事业是否得人心。

　　在现行国家层面上，几乎只有行政算公共事业，而把其它公共事业市场化、企业化、私有化，把本应由国家统筹的事情推向社会和私人，把保障功能变成赢利为目的，结果造成越来越多的难题，使政府陷入极其被动局面，人民群众很不满意，是根本违背共产主义方向的私有化改革。当前，中国社会正面临着巨大动荡的深刻危机，尽管投入巨大的人力财力物力，行政不公与执政无力，养老的身份差别，大量人口失业，房价越来越高，医疗改革失败，教育改革失败，维稳越维越不稳等困境，事实充分表明把公共事业推向社会搞私有化的严重恶果。因此，坚持科学发展观，从思想理念、政策制订、具体措施、落实办法等方面，把这些错误观念尽快地纠正过来，把国家从危机中挽救出来，让老百姓安居乐业，使中国社会和谐幸福，都是行政改革迫切需要解决的重要任务。

　　一 行政改革：重复权力出问题，政令不畅找原因

　　当前公共事业中的行政存在什么问题？主要有：

　　其一，中国行政体制不合理，这是中国几千年来存在的传统社会等级模式。在中国3000年前的夏商周时期，就存在有中央与地方诸侯之间的体制性矛盾，西周权力在中央，东周（春秋）权力在诸侯，战国就是中央灭亡与地方独立。秦重新以武力统一中国，国家解体依然需要重建，只不过换一个统治者罢了，从公有制的“天子”变成私有制的“帝王”，从天下为公到各私其私，让老百姓付出多少生命代价啊。

　　从中央到地方到基层，过多重复的职能要求，重复的权力安排，不仅不解决问题，反而造成政令不畅、政出多门、文山会海、形式主义、个人独断、官员腐败等恶性循环。其实，在中央到人民群众之间，办的每一件事，只需要一个层级的职能部门，就能把事情办好，何必设置那么多上下重复的层级呢？在过去交通落后、通讯不畅情况下，按地域设置独立的地方管理层级，方便地方管理和应付战争内乱是十分必要的，但也事实上造成“天高皇帝远”，地方诸侯割据对抗中央的不利局面。现在，交通建设与通讯技术早就改变了落后状态，落实服务群众、促进科学发展、简化地方层级、实行职能分化、巩固中央政权的行政体制改革势在必行。

　　其二，思想路线、组织路线、干部考核存在问题，现行政策存在偏差。一些地方官员脱离群众，敌视人民，打着“为党说话”的幌子，敢为天下先，悍然与人民为敌。一些政府官员大题小作，或小题大作。在自己的职责范围内，面对邪恶势力的场合，推诿怕事不敢作为，睁一只眼闭一只眼，纵容不作为；在面对群众的场合，包括在城管这样的小事上，滥用暴力镇压采取不当作为，作为“维稳”成果向上级邀功，索要经费奖励。司法不公腐败严重，警察与违法犯罪分子同流合污；黑社会猖獗，欺行霸市，无恶不作。

　　共产党没有自己的特殊利益，是为人民群众的共同利益奋斗的。人民群众的共同利益，就是党的利益，就体现在做好公共事业中。要把公共事业做得更有效、透明、公平、廉洁，更得人心，才能成为党在新时期赢得人民群众拥护的一座丰碑。

　　针对上述问题，纠正措施如下：

　　第一，中国行政体制改革应提前加速，取消重复设置的职能与权力，建立起一个职能明确、权力分散、执政有力、便于落实政策措施、真正服务人民群众的科学行政结构。习近平同志的《关键在于落实》一文，具有很强的现实针对性。文中有一副对联：上联是“你开会我开会大家都开会”，下联是“你发文我发文大家都发文”，横批是“谁来落实”。这是对“文山会海”的绝妙讽刺。历来许多主持改革的官僚，只是把西方的民主制度挂在口头上，实际上根本不想民主，而是搞政治垄断下的特权与腐败。他们始终不明白，什么是人民政府，设置官职目的是什么，官员在职位上应该做什么，实际会怎么做，如何在设置官职时，就把个人责任与选拔监督纳入其中，形成一种良性的官员选拔模式。

　　具体地说：一是中央政治局统一领导，中央各部委协助，负责职能分工，配合中央政治局领导全国工作，搞好五个统筹；二是地方（省市）职能公益化，主要从事科技、教育、卫生、公共事业等文教工作，不再具有管理经济与政治的职能，由中央财政全国统筹安排；三是基层（区县）职能务实化，主要从事农业、工业、商业、金融等经济工作，经济利润全部上交中央财政，实行全国统筹；四是城乡职能民主化，主要从事学习、宣传、组织、服务等政治工作。在横向方面，要科学地考虑“大部制”思维中的职能重组，防止出现揽权自肥又推诿扯皮的“独立王国”。

　　坚持“党指挥枪”的王道模式。对于行政系统运行，作为两大相对独立垂直领导的保障措施，一是党的组织，负责文化政治思想；二是武装力量，负责军事治安保障。特别地，按行政级别高低序列，在上级（中央）暂时丧失管理职能时，下级（省市）将自动代行本区域独立管理职能，当上级恢复管理职能时下级代行权限自动中止。在国家遭遇外敌、社会腐败严重、违法犯罪猖獗、社会动荡或重大自然灾害时，在党的领导下，全国或地方实行军管严打，按战时状态分级准备与分区管制。（详情不议）

　　这种科学结构有三个好处：一是中央巩固，地方职能单一化。国家大事都由中央统筹安排，地方难以对抗中央，防止地方分权及民族分裂势力滋生，及时清除腐败邪恶势力，避免侵害人民群众的根本利益；二是分层管理，各司其职。文教上升到国家战略层面、经济落地到基层企业、政治下探到群众身边，与老百姓相关的全部事务都有政府“一对一”落实与管理，防止“应该管的没人管，不该管的多头管”的治理混乱；三是本末有序，精兵简政。没有重复的职能要求，就没有重复的政府文件；没有重复的权力安排，就没有重复的指示精神。再也没有重复繁冗的文山会海、政出多门的个人指示出现，真正为基层社区工作减压减负，让广大人民群众得到快捷、实惠、公平、满意的优质服务。

　　第二，配合中国行政体制改革的需要，重建权力体系和干部队伍。在权力体系上，省市、区县、城乡不再具有上下级关系，它们都分别隶属于中央相关部委直接领导；在行政级别和管辖范围上，省市、区县、城乡又存在着大小关系。省市还具有落实中央统筹、协调地方发展、促进社会和谐的职责。在干部队伍上，首先要端正思想路线，落实组织路线，坚持群众路线，加强干部考核公正，纠正政策性偏差。要强化各级党组织的监督职能，充分发挥每一个共产党员的政治作用，必须保障广大党员群众对全社会的监督权力；纪委工作必须透明，完全置于党员群众监督中，绝不能搞成一些人弄虚作假、以权谋私、利益交换的独立王国，主要配合党组织完成清党肃贪、纠正不正之风的任务。必须对官员提前打招呼，加强纪律教育，不搞“不教而诛”。对继续违纪、违法、犯罪的官员要坚决拿下，绝不姑息，绝不手软。

　　由于政治职能下探到社区，中央政策和政治学习就能够真正深入群众、深入人心。人民群众有什么意见和实际困难，通过网络和城乡组织，能够迅速反映到中央，就不会受到地方和基层官员不正常的压制与遮蔽。人民群众、普通党员与中央之间，就能上下接通，不再有信息阻塞和心理隔阂，中央意见就不会被扭曲、权力就不会被架空，人民群众也能实实在在得到利益和实惠，基层民主才可能真正得到正确领导和具体落实。因此，各级官员们不作为和不当作为，就会暴露在光天化日之下，司法腐败得到根治；没有腐败官员的保护伞，黑恶势力无处藏身难以猖獗，整个社会就能稳定和谐、安定有序。

　　实际上，政府官员害怕中央和群众，只有两种情况：一是怕中央惩治，如果中央得到群众拥护的话，中央是有力的，社会是有序的；二是怕群众打杀，如果中央得不到群众拥护的话，中央是无力的，社会是无序的。因此，必须保证中央与群众有机结合起来，共同制约官员，保证社会的有序发展。

　　第三，行政改革合理解决干部的问题。1987年，邓小平就指出，政治体制改革主要涉及广大干部。具体事情总得有人做，要不然设置官员干什么？不可能让中央领导人事事都直面群众，社会职能部门的设置是必要的，关键在于保证其合理性。没有必要的领导干部和政府官员，机构体制不健全，是不可能真正为人民群众做好事情的。我们党的领导干部是为人民服务的，领导干部的权力是党中央代表人民给的。党和人民需要我们党的领导干部做什么，就应当做什么，绝不能因为涉及干部利益，就抵制行政体制改革。如果不及时改革，最终要亡党亡国，这是党和人民都不能答应的。因此，合理解决干部的去向和来源都很重要。以下问题是读者提出来的，不妨探讨一下：

　　其一：“行政改革需要大量裁减干部吗？他们未来怎么办？”

　　由于当代中国官多为患，而且素质不高，裁减和撤换干部是必然的。干部本身来自于民，回到民间是正常的。要使干部的收入待遇保持在社会的中等程度，不能太高也不能太低。重点搞好全国统筹与二次分配，取之于民用之于民，减少社会两极分化，确保干部的实际消费与合法收入相当。干部是人民群众中优秀分子，必须坚持“优秀进，庸劣退”，表现得比人民群众水平还差的干部，要及时撤下来。只有真正热心为民、实干为民的优秀干部，才能给他提供必要的政治舞台。

　　可以借鉴唐朝李世民的办法：一是让官员先从做“散官”开始，通过转岗学习与技能培训，去做其他领域的干部，或从事专业技术工作。二是优化分解配置到各个职能层级，大力充实基层社区和镇村，以适合于为人民群众做实事为原则。三是国家创造全新的岗位，把过去私有化的重要岗位重新收回，比如涉及民生保障与国家安全的资源、能源、农业、工业、社会服务等领域，都必须重新掌握在信得过的人民手里。与其设置大量不事生产的检查官员，不如从根本做起，把生产岗位直接交给国家主导的集体就业，需要大量干部去领导解决集体就业等问题，所以能做实事的干部不会嫌多。四是清除腐败邪恶分子，淘汰不合格的昏庸混世的干部。在三至五年内，在任期或届满时证明不做实事或不能做实事，将自动被淘汰。五是干部轮换制度，干部不能搞成终身制。在任期的三至五年内，干部表现不够优秀，就应该撤换下来，补充新的合格的干部。不合格的官员，可以直接裁减，有利于保持干部队伍的先进性。

　　其二：“机构大大精简，如何保证书记的人数？书记不是冗余的岗位，书记还是有前途的好书记，前提是到人民需要的地方。”

　　中国社会还有许多该做的事，都需要党去领导去做好。党的领导要全面加强，为党和人民做实事干部是不会多余的。党的书记绝不是挂名，必须要发挥实际的作用，重要的是为党、国家、人民群众做出贡献。真正为人民服务的人才，党代表人民都要做适当安排。只要把领导干部的利益与人民群众的利益保持一致，不把个人官位、特权与特殊利益挂钩，干部岗位就不会太吃香，就不会出现大量的投机分子、腐败分子钻营，官多为患就能从根本上得到治理。真正的人才哪有嫌多的呢？只有好吃懒做、混世占坑的人嫌多，不是做实事的干部嫌多。

　　其三：“省地县乡这些中间环节完全可以砍掉，只要中央和地方，中央好理解，地方就是市、镇、村，这些独立居住的集体。”

　　这是传统行政概念的问题。原则上，省、市可以合并为一个层级，主管文化教育；地、区、县可以合并一个层级，主管经济工作；城市的街道、社区或农村的乡、镇、村可以合并一个层级，主管政治工作。换句话说，关于老百姓的政治问题，只能由社区（镇村）解决；关于老百姓的经济问题，只能由区县解决；关于老百姓的文化问题，只能由省市解决。不同职能层级也是需要的，比如做政治工作需要面对面，社区（镇村）干部就行了，统一按照中央精神来做，不需要其他层级的官员层层传达指示。做经济工作，得按区县作相对划分。社区有政治工作做，省市对经济是空架子，没必要做经济工作。文化教育是国家战略，需要省市高层来做。实际上，与政府相并列的，还有党组织和军队的垂直设置，指导、监督与保障都不成问题。

　　在现有的中国行政体制中，地级和乡级已经完成撤并，实际上不存在。下一步改革设计是“省管县”，重点城市可列为中央直辖市，与省级相当。行政改革，不是讲形式上的“三权分立”或“五权分立”，而是保证落实中央指挥和人民群众需要的最优化途径。因此，重要的不是相互掣肘，而是各司其职，各安其位。同一种职能与权力，如果让两个不同的人来承担责任，那是相互扯皮的事情。如果不从地方职能化的角度来重新设计，省（市）、区（县）、街道（镇），部门一一对应，岗位层层复制，职能与权力重迭依然存在，政出多门无人负责没有改观，这种传统行政模式是不能根本解决问题的。

　　其四：“是否需要大量地撤换部门设置？改名也需要一笔巨大的财政支出。”

　　改变行政单位名称，涉及大量的社会资源浪费。在不改变现有层级与名称的基础上，按其职能分工，把不务实虚职撤销，必要时可设立一级办事处，最大限度地合并“同类项”，无疑是一种最为经济有效的行政改革之优化措施。

　　比如，原有的省教厅、市教委、区教委、县教委，都合并到省教委和市教委，其中，省教厅主管高等教育，负责全省教育落实，领导市教委工作等；市教委协助省教厅工作，主管幼儿教育、中小学教育和职业教育等。区、县教委没有必要设置，直接撤销。又比如，原有的省农业厅、市农业局、区农业局、县农业局，都合并到区农业局或县农业局，省农业厅、市农业局没有必要设置，直接撤销，设立农业部XX省办事处。如果涉及跨区县的农业问题，可由省办事处代表农业部协调解决。再比如，原有省民政厅、市民政局、区民政局、县民政局没有必要设置，直接撤销，设立民政部XXX市办事处，其基本职能下放到街道（镇）、社区（村）。如果涉及跨街道社区（镇村）的民政问题，可由市办事处代表民政部协调解决。

　　其五：有人提出实行“地方自治”，认为地方官员就在民众眼前，不敢有丝毫的松懈，很难产生腐败和特权。

　　一般来说，“地方自治”只能叫“基层民主”，只适合于政治领域，就是共产党领导下的人民民主，仅限于社区与镇村等最基本政权单元。在经济与文化领域，必须由全国统筹，它不是一个地方可以很好解决的。单独讲“地方自治”，就是垄断地方财经、文教、政权的民族分裂、地方割据思想，没有考虑全国统筹一盘大棋。“地方自治”有一个根本缺陷，就是必然造成两极分化，贫富悬殊，人民生活与国家安全得不到现实保障。服从天下道义和中央集权，核心在于全国统筹，以人民的根本利益为原则。其实，老子《道德经》的“小国寡民”，就是一种行政改革合理的顶层设计，它离不开天下道义和中央集权的王道模式。“天下是天下之天下”，“与天下共其生，而天下静矣”。如果离开天下道义和中央集权，中国就会分化瓦解，中央对地方官员没有管理权，垄断集团、地方豪强、黑恶势力就会操纵选举，地方官员形式上由民众直接选举，实际上是金权民主，地方自治必然产生公开的腐败。西方民主制，就是以“分肥制”为基础的，腐败是西方社会普遍认同的个人发财之道，捞取个人名利是政府官员追逐的根本动力。提倡“地方自治”，不是政治幼稚的空想，就是包藏祸心的阴谋。